《廣東省進一步推進省以下財政體制改革工作的實施方案》解讀
為貫徹《國務院辦公廳關于進一步推進省以下財政體制改革的指導意見》(國辦發(fā)〔2022〕20號，以下簡稱《指導意見》)精神，按照省委“1310”具體部署，進一步理順省以下政府間財政關系，建立健全現代財政制度，推動全省高質量發(fā)展，省政府辦公廳印發(fā)《廣東省進一步推進省以下財政體制改革工作的實施方案》(以下簡稱《實施方案》)，解讀如下。
問：請介紹一下《實施方案》出臺的背景及其意義。
答：省以下財政體制是政府間財政關系制度的組成部分，對于建立健全科學的財稅體制，優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現國家長治久安具有重要作用。推進省以下財政體制改革，健全規(guī)范省以下財政體制框架，合理優(yōu)化基本制度安排，更好發(fā)揮財政在資源配置、財力保障、統(tǒng)籌調控等方面的作用，充分激發(fā)和調動各方面積極性、主動性，確保各級財政運行穩(wěn)健、保障有力、長期可持續(xù)，對于推動經濟持續(xù)健康發(fā)展和維護社會大局穩(wěn)定，將中國特色社會主義制度優(yōu)勢轉化為治理效能，推進國家治理體系和治理能力現代化具有重要意義。為進一步理順省以下財政關系，2022年，國務院辦公廳印發(fā)《指導意見》，對深化省以下財政體制改革進行部署，提出系列要求。
一直以來，廣東堅決貫徹落實黨中央、國務院決策部署，持續(xù)深化省以下財政體制改革，構建完善權責清晰、財力協調、區(qū)域均衡的省以下財政關系，取得積極成效。對標《指導意見》要求，按照省委“1310”具體部署，結合我省實際，制定印發(fā)《實施方案》，進一步深化省以下財政體制改革，扎實推進中國式現代化的廣東實踐。
問：推進省以下財政體制改革的目標和原則是什么?
答：對標《指導意見》，《實施方案》明確提出了省以下財政體制改革的目標。按照深化財稅體制改革和建立現代財政制度的總體要求，進一步理順省以下政府間財政關系，建立健全權責配置更為合理、收入劃分更趨規(guī)范、財力分布相對均衡、基層保障更加有力的省以下財政體制。
《實施方案》明確，推進省以下財政體制改革主要遵循三項原則。一是堅持統(tǒng)一領導、全面規(guī)范。堅持黨中央集中統(tǒng)一領導，不折不扣落實《指導意見》各項要求。樹立全國一盤棋思想，在省以下財政體制的制度設計上遵守統(tǒng)一的基本規(guī)范，與中央和地方分稅制體制框架相銜接。二是堅持因地制宜、激勵相容。處理好統(tǒng)一性和差異性的辯證關系，既堅持統(tǒng)一規(guī)范的基本原則和總體框架，也因地制宜，積極發(fā)揮各地的主觀能動性，結合各地情況謀劃具體改革舉措。三是堅持穩(wěn)中求進、守正創(chuàng)新。妥善處理好改革與穩(wěn)定的關系，把握好改革的節(jié)奏與力度，在確保穩(wěn)定的前提下推進改革，保持財政體制連貫性和政策連續(xù)性。著力破解體制機制難題，創(chuàng)新管理模式，發(fā)揮財政體制在改革發(fā)展中的引導和保障作用。
問：《實施方案》就進一步推進省以下財政體制改革提出了幾方面的改革舉措?
答：《實施方案》提出了以下改革措施。一是清晰界定省以下財政事權和支出責任。合理劃分省以下各級財政事權，明晰界定省以下各級財政支出責任。二是理順省以下政府間收入關系。參照稅種屬性劃分收入，規(guī)范收入分享方式，適度增強省級調控能力。三是完善省以下轉移支付制度。厘清各類轉移支付功能定位，優(yōu)化轉移支付結構，科學分配各類轉移支付資金。四是規(guī)范省以下財政管理。規(guī)范各類開發(fā)區(qū)財政管理體制，推進省直管縣財政改革，做實縣級“三保”保障機制，推動鄉(xiāng)財縣管工作提質增效，加強地方政府債務管理。
問：在省以下財政事權和支出責任劃分方面，將主要采取哪些改革舉措?
答：為推動形成穩(wěn)定的各級政府事權、支出責任和財力相適應的制度，有效解決當前省以下財政事權和支出責任劃分不盡合理等問題，推動加快省以下財政事權和支出責任劃分改革，《實施方案》提出了以下改革舉措。
一是合理劃分省以下各級財政事權。根據《指導意見》“根據基本公共服務受益范圍、信息管理復雜程度等事權屬性，清晰界定省以下各級財政事權”等規(guī)定，《實施方案》要求以事權屬性為基本依據，遵循基本公共服務受益范圍、信息管理復雜程度等原則劃分財政事權，避免事權錯配造成職能和管理的越位或缺位。結合廣東實際，《實施方案》要求推動各地級以上市加快推進市以下財政事權劃分改革，鼓勵各地結合自身實際開展探索。
二是明晰界定省以下各級財政支出責任。根據《指導意見》“合理確定省以下各級財政承擔的支出責任”等規(guī)定，《實施方案》要求按照政府間財政事權劃分，合理確定省以下各級財政承擔的支出責任。除共同財政事權實行上下級共同負擔外，其他財政事權要各司其職、各負其責。省級財政事權由省級政府承擔支出責任，市縣級財政支出責任根據其履行的財政事權確定。
三是差異化確定共同財政事權支出責任。根據《指導意見》“差別化確定不同區(qū)域的市縣級財政支出責任”等規(guī)定，《實施方案》提出，共同財政事權要明確劃分省、市、縣各級支出責任，堅持量能負擔、差異化分擔，根據經濟發(fā)展水平、財力狀況等，差別化確定不同區(qū)域的市縣級財政支出責任。既要通過上下級共同負擔的機制，減輕基層支出壓力，也要通過差異化的分擔辦法，更好發(fā)揮共同財政事權促進基本公共服務均等化的作用。結合廣東實際，《實施方案》提出，對共同財政事權支出責任，已明確保障標準的，推廣分類分檔、按比例分擔財政支出責任的管理機制，確保責任清晰。探索推進同一市縣不同領域的財政支出責任分擔比例統(tǒng)一。
四是建立健全財政事權和支出責任劃分動態(tài)調整機制。根據《指導意見》“建立財政事權和支出責任劃分動態(tài)調整機制”等規(guī)定，《實施方案》要求根據事權履行方式的調整、相關機構設置等變化，及時調整財政事權和支出責任劃分。在財政事權不變的情況下，支出責任也要結合各區(qū)域的經濟發(fā)展狀況、財力水平變化等情況及時進行調整，確保支出責任與其財政承受能力相適應。
問：《實施方案》就理順省以下政府間收入關系提出了哪些改革舉措?
答：為貫徹分稅制原則，完善省以下收入劃分，合理調動各級政府積極性，保證基層財政有穩(wěn)定收入來源，為推進基本公共服務均等化奠定基礎，《實施方案》提出以下舉措。
一是維持省與市縣收入格局總體穩(wěn)定。省級財政合理分享收入是省級實施統(tǒng)籌調控，發(fā)揮促進省域內財力均衡、推進基本公共服務均等化等方面作用的基礎。按照《指導意見》穩(wěn)中求進的改革要求，結合我省區(qū)域發(fā)展不平衡的實際，《實施方案》提出堅持以共享稅為主體的收入劃分制度，維持省與市縣分享比例，保持省與市縣收入格局總體穩(wěn)定，增強國家和省重大戰(zhàn)略任務財力保障。
二是統(tǒng)一規(guī)范市以下收入劃分。按照《指導意見》“對主體稅種實行按比例分享”等規(guī)定，為了促進市以下收入劃分規(guī)范統(tǒng)一，推進統(tǒng)一市場建設，《實施方案》要求各市對主體稅種實行按比例分享，分級入庫，對實施按財力分享的行為進行清理規(guī)范。按照《指導意見》“省內同一稅費收入在省與市、省與省直管縣、市與所轄區(qū)、市與所轄縣之間的歸屬和分享比例原則上應逐步統(tǒng)一”等規(guī)定，為促進財政體制統(tǒng)一規(guī)范，《實施方案》要求市內同一稅費收入在市與所轄區(qū)之間的歸屬和分享比例要逐步統(tǒng)一。為增強體制調整的嚴肅性和科學性，《實施方案》要求市與縣區(qū)財政體制調整，應征求省級財政部門意見，依法報同級人民代表大會常務委員會備案。
三是規(guī)范收入分享行為。為了促進市場公平競爭，按照《指導意見》“逐步取消對各類區(qū)域的財政收入全留或增量返還政策”等規(guī)定，《實施方案》要求在穩(wěn)定市場主體預期和信心的前提下，逐步取消對各類區(qū)域的財政收入全留或增量返還政策，以及不當干預市場和與稅費收入相掛鉤的補貼或返還政策。嚴格落實退稅減稅降費政策。
四是優(yōu)化省、市級調控能力。按照《指導意見》“建立區(qū)域間均衡度評估機制”等規(guī)定，《實施方案》提出建立區(qū)域間均衡度評估機制，動態(tài)掌握區(qū)域財力差距變化情況，據此動態(tài)調整收入劃分體制，合理保持省市調控能力。結合我省實際，為增強縣級財力保障，《實施方案》要求市級加大對下轄縣（含縣級市）、市轄區(qū)的支持力度，不得新增加集中縣（含縣級市）的收入和財力增量，合理確定市級和市轄區(qū)收入分享比例。
問：在提升轉移支付的科學性、有效性方面，《實施方案》提出了哪些舉措?
答：為進一步健全省以下轉移支付體系，明晰各類轉移支付功能定位，更加精準發(fā)揮不同轉移支付的政策作用，推動提升轉移支付資金的配置效率和使用效益，《實施方案》提出以下改革舉措：
一是厘清各類轉移支付功能定位。為健全省以下轉移支付體系，明晰各類轉移支付功能定位，按照《指導意見》“厘清各類轉移支付功能定位”等規(guī)定，《實施方案》要求，建立健全省以下轉移支付體系，根據財政事權屬性，加大對財力薄弱地區(qū)的支持力度。關于一般性轉移支付，《實施方案》提出，一般性轉移支付用于均衡區(qū)域間基本財力配置，向困難地區(qū)傾斜，不指定具體支出用途，由下級政府統(tǒng)籌安排使用。關于共同財政事權轉移支付，《實施方案》明確，共同財政事權轉移支付與財政事權和支出責任劃分改革相銜接，用于履行本級政府應承擔的共同財政事權支出責任，下級政府要確保上級撥付的共同財政事權轉移支付資金全部安排用于履行相應財政事權。關于專項轉移支付，《實施方案》要求，專項轉移支付用于辦理特定事項、引導下級干事創(chuàng)業(yè)等，下級政府要按照上級政府規(guī)定的用途安排使用。
二是優(yōu)化轉移支付結構。《實施方案》明確了轉移支付結構優(yōu)化的目標和重點。按照《指導意見》“優(yōu)化轉移支付結構”等規(guī)定，《實施方案》提出，圍繞“兜底線、促均衡、保重點”目標，調整省以下轉移支付結構，優(yōu)化橫向、縱向財力格局，推動財力下沉，增強基層公共服務保障能力，推動落實中央和省重大決策部署。同時，結合不同類型轉移支付的功能定位，《實施方案》對不同轉移支付的安排結構提出了要求。對一般性轉移支付，《實施方案》提出，建立一般性轉移支付合理增長機制，結合均衡區(qū)域間財力需要，逐步提高一般性轉移支付規(guī)模。對共同財政事權轉移支付，《實施方案》提出，根據基本公共服務保障標準、支出責任分擔比例、常住人口規(guī)模等，結合政策需要和財力可能等，足額安排共同財政事權轉移支付，落實各級支出責任，確保共同財政事權履行到位。對專項轉移支付，《實施方案》提出，合理控制專項轉移支付新增項目和資金規(guī)模，逐步退出市場機制能夠有效調節(jié)的相關領域，整合政策目標接近、資金投入方向類同、資金管理方式相近的項目。
三是完善轉移支付政策。在《指導意見》的基礎上，結合我省實際，提出系列完善轉移支付政策舉措。一般性轉移支付方面，為加大對地市財力支持，推動地市縮小轄區(qū)財力差距，《實施方案》明確把欠發(fā)達地區(qū)市本級納入均衡性補助范圍，加強對縮小轄區(qū)內財力差距的獎勵力度；對縣改區(qū)原享受的保留5年縣級一般性轉移支付待遇政策到期后，省財政通過加大對所在市本級的轉移支付力度，統(tǒng)一予以支持。共同事權轉移支付方面，探索實行共同財政事權轉移支付清單管理，逐步細化明確共同財政事權支出的保障范圍、支出標準和支出責任；建立健全標準控制機制，確保財力可持續(xù)；逐步清理整合與財政事權劃分不匹配的轉移支付，推廣涉農資金統(tǒng)籌整合改革經驗，有序推動同一領域共同財政事權轉移支付資金統(tǒng)籌使用。專項轉移支付方面，為了加強預算編制科學性，《實施方案》提出專項轉移支付資金安排堅持“先有項目后有預算、先有預算再有執(zhí)行、沒有預算不得支出”的原則，建立以項目為重點的預算管理模式，提高年初預算到位率，減少年中二次分配，切實提高預算執(zhí)行效率和資金使用效益。按照《指導意見》“逐步取消對各類區(qū)域的財政收入全留或增量返還政策”要求，為了促進市場公平競爭，在穩(wěn)定市場主體預期和信心的前提下，《實施方案》規(guī)定對黨中央、國務院專項出臺財政政策給予支持的國家級重大平臺，以及中央和省明確需給予傾斜支持的特殊地區(qū)，按照“先有項目后有預算”的原則通過規(guī)范的轉移支付支持；其他平臺在保障穩(wěn)定的基礎上，省通過促進產業(yè)有序轉移政策等規(guī)范的轉移支付給予支持。
四是科學分配各類轉移支付資金。為提高轉移支付資金的配置效率和效益，按照《指導意見》“科學分配各類轉移支付資金”等規(guī)定，《實施方案》對轉移支付資金的分配作了明確要求。一是貫徹政府過緊日子的要求。《實施方案》提出，貫徹政府過緊日子的要求，堅持勤儉節(jié)約的原則。這是將政府過緊日子作為長期堅持的方針，推動市縣樹牢勤儉辦一切事業(yè)的思想，在轉移支付資金安排和分配上，既合理保障，也厲行節(jié)約，有保有壓，把有限的資金用在刀刃上。二是規(guī)范轉移支付資金分配。《實施方案》提出，按照規(guī)范的管理辦法，圍繞政策目標主要采用因素法或項目法分配各類轉移支付資金。對因素法分配資金，《實施方案》明確，應選擇與財政收支政策有較強相關性的因素，賦予不同因素相應權重或標準，并結合實際情況運用財政困難程度、支出成本差異、績效結果等系數加以調節(jié)，采取公式化方式測算，體現明確的政策導向和支持重點，充分考慮下級政府努力程度。對項目法分配資金，《實施方案》提出，需遵循公平、公正、公開的原則，結合實際采取競爭性評審等方式，按照規(guī)范程序分配。三是健全轉移支付動態(tài)調整機制。按《指導意見》規(guī)定，為有效落實省委“1310”具體部署，結合新情況、新要求不斷調整完善政策，《實施方案》提出健全轉移支付定期評估和退出機制，根據評估結果和區(qū)域間均衡度等變化，動態(tài)調整完善各類轉移支付資金補助范圍、標準和分配辦法。
問：除上述系統(tǒng)性改革舉措外，《實施方案》對加強省以下財政管理還提出了哪些要求?
答：為規(guī)范和加強財政體制相關管理工作，《實施方案》對開發(fā)區(qū)財政管理體制、財政省直管縣改革、縣級“三保”保障機制、鄉(xiāng)財縣管、地方政府債務管理等涉及上下級政府間財政關系的工作提出了要求：
一是規(guī)范各類開發(fā)區(qū)財政管理體制。為進一步規(guī)范開發(fā)區(qū)預決算管理，按照《指導意見》“規(guī)范各類開發(fā)區(qū)財政管理體制”等規(guī)定，《實施方案》明確了開發(fā)區(qū)預決算的歸屬層級、列示方式，并就加強開發(fā)區(qū)政府性債務管理、金庫設置、轉移支付資金分配下達提出了要求。
二是全面推進省直管縣財政改革。為落實省委“百縣千鎮(zhèn)萬村高質量發(fā)展工程”部署，促進財政資源下沉，根據《指導意見》“按照突出重點、利于發(fā)展、管理有效等要求，因地制宜逐步調整優(yōu)化省直管縣財政改革實施范圍和方式”規(guī)定，結合我省實際，《實施方案》明確將財政省直管縣全面擴圍至57個縣（市），省級資金、庫款原則上全部直達所有縣（市），加強縣級財力保障、提高財政管理效率、調動縣級發(fā)展經濟積極性。
三是健全縣級“三保”保障機制。為從體制機制上建立健全管長遠、固根本、見長效的縣級財力保障機制，把縣級財政運行這個基礎筑牢、夯實，按照《指導意見》“做實縣級‘三保’保障機制”等規(guī)定，《實施方案》提出建立縣級財力長效保障機制，各級各司其職全面落實基層“三保”責任，建立健全事前審核、事中監(jiān)控、事后處置的工作機制。
四是推動鄉(xiāng)財縣管工作提質增效。為落實省委“百縣千鎮(zhèn)萬村高質量發(fā)展工程”關于“強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯城帶村的節(jié)點功能”要求，加強基層政權組織建設、促進農村經濟社會發(fā)展，按照《指導意見》“推動鄉(xiāng)財縣管工作提質增效”等規(guī)定，《實施方案》提出穩(wěn)步推動將財政收入難以覆蓋支出需要、財政管理能力薄弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)納入鄉(xiāng)財縣管范圍；縣級政府加強對財力薄弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出保障，硬化鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算約束，嚴格監(jiān)督管理，防范化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行風險。
五是加強地方政府債務管理。為進一步強化地方政府債務管理，壓實地方各級風險防控責任，提高政府債券資金使用效益，按照《指導意見》規(guī)定，《實施方案》提出按屬地原則和管理權限壓實市縣主體責任；結合我省實際，建立健全專項債券項目常態(tài)化儲備機制，嚴格落實專項債券負面清單管理，對項目閑置資金及時組織調整，對使用管理不佳的地區(qū)收回部分額度重新分配。
問：下一步，將如何推進《實施方案》貫徹落實?
答：進一步推進省以下財政體制改革是一項打基礎利長遠的工作，影響廣泛、意義深遠、責任重大。省財政廳將深入貫徹落實黨中央、國務院決策部署，按照省委、省政府工作要求，認真扎實抓好《實施方案》落實工作，發(fā)揮好組織、指導、協調作用，做好政策宣傳及培訓，指導地方財政部門認真開展研究分析，因地制宜、科學合理制定符合本地實際的改革方案，加強改革方案的系統(tǒng)籌劃和整體設計，細化分工、壓實責任、狠抓落實，確保各項改革措施落地見效。