省財政廳：《基本公共服務(wù)領(lǐng)域省級與市縣共同財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》政策解讀
一、背景和依據(jù)
財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革是落實黨的十九大關(guān)于“加快建立現(xiàn)代財政制度”精神的重要舉措。2018年，國家出臺《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》（國辦發(fā)〔2018〕6號），明確義務(wù)教育、學(xué)生資助、就業(yè)服務(wù)、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、衛(wèi)生計生、生活救助、住房保障八大類18項中央與地方共同財政事權(quán)，重點將中等職業(yè)教育國家助學(xué)金、中等職業(yè)教育免學(xué)費補助、普通高中教育國家助學(xué)金、普通高中教育免學(xué)雜費補助、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險補助、基本公共衛(wèi)生服務(wù)、計劃生育扶助保障7項調(diào)整為分檔分擔(dān)支出責(zé)任，具體將各省分為5檔，中央財政補助比例分別為80%、60%、50%、30%、10%。我省作為第四檔，中央補助比例從目前的9%-20%統(tǒng)一提升為30%。
省委、省政府高度重視基本公共服務(wù)領(lǐng)域省級與市縣共同財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革工作，將其列為全面深化改革重點任務(wù)，并由省財政廳牽頭會同省有關(guān)部門起草了《基本公共服務(wù)領(lǐng)域省級與市縣共同財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》（以下簡稱《方案》），經(jīng)省委常委會會議、省政府常務(wù)會議審議通過后，以省政府辦公廳名義印發(fā)實施。
二、目標(biāo)任務(wù)和基本原則
（一）總體目標(biāo)。
以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，深入貫徹習(xí)近平總書記對廣東工作作出的系列重要講話精神，穩(wěn)妥推進(jìn)基本公共服務(wù)領(lǐng)域共同財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，逐步建立起權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、標(biāo)準(zhǔn)合理、保障有力的基本公共服務(wù)制度體系和保障機制，進(jìn)一步提升基本公共服務(wù)水平和統(tǒng)籌層次，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，為我省實現(xiàn)“四個走在全國前列”、當(dāng)好“兩個重要窗口”提供保障。
（二）基本原則。
1.堅持以人民為中心的發(fā)展思想。堅持兜住底線、保障基本，不斷增強民生福祉。從幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶等與人民群眾日常生活密切相關(guān)的方面入手，合理劃分支出責(zé)任，同時完善相關(guān)轉(zhuǎn)移支付制度，確保更好地提供基本公共服務(wù)。
2.堅持保障標(biāo)準(zhǔn)合理適度。按照盡力而為、量力而行原則，合理確定基本公共服務(wù)保障標(biāo)準(zhǔn)。對中央明確規(guī)定國家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)的基本公共服務(wù)事項，原則上執(zhí)行國家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)；對我省現(xiàn)行規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)高于國家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)的，按我省現(xiàn)行規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，并將其明確為省定標(biāo)準(zhǔn)，與國家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)逐步銜接。對中央暫未明確國家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)的，充分考慮省以下各級財政承受能力，由省級確定省定標(biāo)準(zhǔn)，或由市縣因地制宜確定市縣保障標(biāo)準(zhǔn)，確保不超越經(jīng)濟社會發(fā)展階段，兜牢基本民生保障底線。
3.堅持以促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展為導(dǎo)向。充分考慮廣東省情，強化省級支出責(zé)任，適當(dāng)提高省級分擔(dān)比例。按照“一核一帶一區(qū)”功能定位，省級根據(jù)不同地區(qū)財力情況差異按不同比例承擔(dān)支出責(zé)任，體現(xiàn)向北部生態(tài)發(fā)展區(qū)和東西兩翼沿海經(jīng)濟帶傾斜，并重點加大對原中央蘇區(qū)、海陸豐革命老區(qū)困難縣、少數(shù)民族縣的支持力度。同時根據(jù)各項基本公共服務(wù)的受益范圍和均等化程度等因素，逐步規(guī)范、適當(dāng)簡化共同財政事權(quán)支出責(zé)任的分擔(dān)方式。
三、關(guān)鍵詞和專業(yè)術(shù)語
（一）基本概念。
1.財政事權(quán)。指一級政府應(yīng)承擔(dān)的運用財政資金提供基本公共服務(wù)的任務(wù)和職責(zé)。
2.支出責(zé)任。指政府履行財政事權(quán)的支出義務(wù)和保障。
（二）義務(wù)教育類財政事權(quán)。
3.公用經(jīng)費保障。根據(jù)《廣東省人民政府關(guān)于進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費保障機制的通知》（粵府〔2016〕68號），實施統(tǒng)一的城鄉(xiāng)義務(wù)教育公用經(jīng)費補助政策。現(xiàn)行省定標(biāo)準(zhǔn)為小學(xué)生每生每年1150元、初中生每生每年1950元。
4.免費提供教科書。根據(jù)《廣東省人民政府關(guān)于進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費保障機制的通知》（粵府〔2016〕68號），對全省城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)生（含民辦學(xué)校學(xué)生）免費提供教科書和對農(nóng)村小學(xué)一年級學(xué)生免費提供學(xué)生字典。現(xiàn)行省定標(biāo)準(zhǔn)為小學(xué)生每生每年120元、初中生每生每年205元，農(nóng)村小學(xué)一年級學(xué)生字典補助標(biāo)準(zhǔn)每生每年14元。
5.家庭經(jīng)濟困難學(xué)生生活補助。根據(jù)《廣東省人民政府關(guān)于進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費保障機制的通知》（粵府〔2016〕68號），實施家庭經(jīng)濟困難學(xué)生生活補助。現(xiàn)行國家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)為：對城鄉(xiāng)義務(wù)教育家庭經(jīng)濟困難寄宿生，按小學(xué)每生每年1000元、初中每生每年1250元標(biāo)準(zhǔn)給予生活費補助。對農(nóng)村義務(wù)教育家庭經(jīng)濟困難的非寄宿學(xué)生，特殊困難學(xué)生按小學(xué)生每生每年500元、初中生每生每年750元標(biāo)準(zhǔn)給予生活費補助，一般困難學(xué)生小學(xué)、初中均按每生每年200元標(biāo)準(zhǔn)給予生活費補助。
6.貧困地區(qū)學(xué)生營養(yǎng)膳食補助。根據(jù)《廣東省農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃省級補助資金管理辦法》（粵財教〔2014〕48號），對乳源、連山、連南3個省級試點縣縣城以外的農(nóng)村義務(wù)教育階段在校學(xué)生實施膳食補助，鼓勵各地開展地方試點工作，省財政對工作開展較好并取得明顯成效的地區(qū)給予獎補。現(xiàn)行省定標(biāo)準(zhǔn)為每生每天5元，每學(xué)年按200天計算，即每生每年補助1000元。
（二）學(xué)生資助類財政事權(quán)。
7.中等職業(yè)教育國家助學(xué)金。根據(jù)《關(guān)于調(diào)整普通高中和中職教育國家助學(xué)金政策的通知》（粵財教〔2015〕259號），中職國家助學(xué)金的資助對象為正式學(xué)籍的一、二年級在校涉農(nóng)專業(yè)學(xué)生和非涉農(nóng)專業(yè)家庭經(jīng)濟困難學(xué)生，主要用于資助受助學(xué)生的生活費開支。現(xiàn)行國家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)為每生每年2000元。
8.中等職業(yè)教育免學(xué)費補助。根據(jù)《關(guān)于調(diào)整中等職業(yè)教育免學(xué)費政策的通知》（粵財教〔2015〕16號），中職免學(xué)費補助資金免學(xué)費對象為正式學(xué)籍的農(nóng)村籍學(xué)生、城市籍涉農(nóng)專業(yè)學(xué)生和非涉農(nóng)專業(yè)家庭經(jīng)濟困難學(xué)生、戲曲專業(yè)學(xué)生、殘疾學(xué)生（含普通高中殘疾學(xué)生），主要用于彌補學(xué)校實施免學(xué)費政策后出現(xiàn)的經(jīng)費缺口。現(xiàn)行省定標(biāo)準(zhǔn)為每生每年3500元，其中殘疾學(xué)生免學(xué)費補助標(biāo)準(zhǔn)按不低于普通學(xué)生免學(xué)費補助標(biāo)準(zhǔn)的1.1倍撥付。
9.普通高中教育國家助學(xué)金。根據(jù)《關(guān)于調(diào)整普通高中和中職教育國家助學(xué)金政策的通知》（粵財教〔2015〕259號），普通高中國家助學(xué)金的資助對象為正式學(xué)籍的普通高中在校生中的家庭經(jīng)濟困難學(xué)生和殘疾學(xué)生，主要用于資助受助學(xué)生的生活費開支。現(xiàn)行國家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)為每生每年2000元。
10.普通高中教育免學(xué)雜費補助。根據(jù)《關(guān)于做好我省建檔立卡家庭經(jīng)濟困難學(xué)生精準(zhǔn)資助工作的通知》（粵教助〔2016〕5號），普通高中免學(xué)費對象是2016年秋季學(xué)期起在校，廣東戶籍的建檔立卡等家庭經(jīng)濟困難（含非建檔立卡農(nóng)村低保家庭和農(nóng)村特困救助供養(yǎng)）的普通高中全日制學(xué)生。現(xiàn)行省定標(biāo)準(zhǔn)為每人每學(xué)年2500元。
（三）基本公共就業(yè)服務(wù)類財政事權(quán)。
11.基本公共就業(yè)服務(wù)。根據(jù)《廣東省省級促進(jìn)就業(yè)專項資金使用管理辦法》《就業(yè)補助資金管理辦法》，對各地落實國家和省就業(yè)補貼政策按規(guī)定予以補助，幫助各地改善就業(yè)環(huán)境，提升就業(yè)質(zhì)量。
（四）基本養(yǎng)老保險類財政事權(quán)。
12.城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險補助。我國實行由政府組織主導(dǎo)，采取個人繳費、集體補助、政府補貼、社會捐助相結(jié)合的籌資方式，實行個人賬戶養(yǎng)老金和基礎(chǔ)養(yǎng)老金相結(jié)合的制度模式，以保障城鄉(xiāng)居民年老后基本生活的基本養(yǎng)老保險制度。現(xiàn)行省定標(biāo)準(zhǔn)為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低每人每月148元，繳費補貼每人每年30元或60元。
（五）基本醫(yī)療保險類財政事權(quán)。
13.城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險補助。我國實行個人繳費和政府補助相結(jié)合的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度，覆蓋范圍包括職工醫(yī)保制度覆蓋范圍以外的本省戶籍城鄉(xiāng)居民（包括未成年人和18歲以上無業(yè)居民）、省內(nèi)的各類全日制普通高等學(xué)校和科研院所全日制本專科生和研究生、中等職業(yè)技術(shù)學(xué)校和技工學(xué)校全日制學(xué)生以及在本省就讀中小學(xué)的異地務(wù)工人員子女。政府補助資金主要用于支付符合規(guī)定的住院、門診特定病種和普通門診醫(yī)療醫(yī)療費用。現(xiàn)行國家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)為每人每年不低于490元。
14.醫(yī)療救助。根據(jù)《廣東省社會救助條例》和《廣東省困難群眾醫(yī)療救助暫行辦法》（粵民發(fā)〔2016〕184號）等規(guī)定，對醫(yī)療救助對象參加基本醫(yī)療保險給予資助，保障其獲得基本醫(yī)療保險服務(wù)；對醫(yī)療救助對象在扣除各種醫(yī)療政策性補償、補助、減免及社會指定醫(yī)療捐贈后，仍難以負(fù)擔(dān)的符合規(guī)定的醫(yī)療費用，給予適當(dāng)比例補助，幫助困難群眾獲得基本醫(yī)療服務(wù)。城鄉(xiāng)醫(yī)療救助對象在年度最高救助限額內(nèi)在醫(yī)保協(xié)議管理機構(gòu)就醫(yī)，經(jīng)基本醫(yī)療保險、大病保險及各類補充醫(yī)療保險、商業(yè)保險報銷后，門診和住院合規(guī)醫(yī)療費用。其中，最低生活保障對象、建檔立卡貧困人口政策范圍內(nèi)基本醫(yī)療救助比例達(dá)到80%以上，特困供養(yǎng)人員政策范圍內(nèi)基本醫(yī)療救助按照100%的比例給予醫(yī)療救助。
（六）基本衛(wèi)生計生類財政事權(quán)。
15.基本公共衛(wèi)生服務(wù)。包括健康教育、預(yù)防接種、重點人群健康管理、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、孕前優(yōu)生健康檢查等內(nèi)容，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展、公共衛(wèi)生服務(wù)需要和財政承受能力等因素適時調(diào)整，相關(guān)服務(wù)對全體常住人口提供。現(xiàn)行國家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)為基本公共衛(wèi)生服務(wù)項目人均補助55元以上。
16.計劃生育扶助保障。包括農(nóng)村部分計劃生育家庭獎勵扶助和計劃生育家庭特別扶助。農(nóng)村部分計劃生育家庭獎勵扶助，是指對“全面二孩”政策實施前只有一個子女或兩個女孩、且年滿60周歲的夫婦，由各級財政安排資金予以獎勵扶助的一項政策。計劃生育家庭特別扶助，是指對“全面二孩”政策實施前獨生子女死亡或傷殘、且女方年滿49周歲的夫婦，由各級財政安排資金予以特別扶助的政策。
（七）基本生活救助類財政事權(quán)。
17.困難群眾救助。包括城鄉(xiāng)低保對象最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、孤兒基本生活保障、流浪乞討人員救助、臨時救助政策。現(xiàn)行省定標(biāo)準(zhǔn)為城鎮(zhèn)、農(nóng)村低保對象最低生活保障人均補差水平為每月503元和228元；特困人員基本生活標(biāo)準(zhǔn)按不低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的1.6倍、且不低于當(dāng)?shù)噩F(xiàn)行特困人員基本生活標(biāo)準(zhǔn)確定；孤兒基本生活最低養(yǎng)育標(biāo)準(zhǔn)集中供養(yǎng)和分散供養(yǎng)水平分別為每人每月1560元和950元。
18.受災(zāi)人員救助。根據(jù)《國家自然災(zāi)害救助條例》（國務(wù)院令第577號）、《廣東省社會救助條例》、《廣東省自然災(zāi)害救助辦法》（粵府令第246號）等規(guī)定，對遭受自然災(zāi)害嚴(yán)重影響的人員提供緊急搶救、轉(zhuǎn)移安置和衣、食、住、醫(yī)等基本生活救助，鼓勵并組織受災(zāi)人員自救互救和恢復(fù)重建。
19.殘疾人服務(wù)。包括：一是殘疾人社會保險補貼（16周歲以上殘疾人），已包含在基本醫(yī)療保險中。二是殘疾兒童搶救性康復(fù)服務(wù)項目，現(xiàn)行補助標(biāo)準(zhǔn)為每人每年1.2萬元，補助對象主要為廣東省戶籍0-6歲（有條件的地方可擴大殘疾兒童康復(fù)救助年齡范圍）符合持有中華人民共和國殘疾人證或具備醫(yī)療診斷資質(zhì)的專業(yè)機構(gòu)出具的診斷證明書，具備康復(fù)服務(wù)適應(yīng)指征，通過康復(fù)服務(wù)可能達(dá)到重建或改善的條件的視力、聽力、言語、智力、肢體等殘疾兒童和孤獨癥兒童。三是困難殘疾人生活補貼項目，現(xiàn)行補助標(biāo)準(zhǔn)為每人每年1890元，補貼對象為具有廣東省戶籍且持有第二代《中華人民共和國殘疾人證》或《中華人民共和國殘疾軍人證》，并納入最低生活保障對象范圍的各類殘疾人。四是重度殘疾人護理補貼項目。現(xiàn)行補助標(biāo)準(zhǔn)為每人每年2520元，補助對象為具有廣東省戶籍且持有第二代《中華人民共和國殘疾人證》的一、二級重度殘疾人或持有《中華人民共和國殘疾軍人證》的一、二、三、四級重度殘疾軍人。
（八）基本住房保障類財政事權(quán)。
20.城鄉(xiāng)保障性安居工程。包括城市棚戶區(qū)改造、國有工礦棚戶區(qū)、城鎮(zhèn)低收入住房保障家庭租賃補貼等項目，省財政按照各地區(qū)年度任務(wù)數(shù)、績效評價結(jié)果、財力水平等因素安排補助資金，推進(jìn)各地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展。
四、特點和創(chuàng)新點
我省《方案》在堅持財政事權(quán)劃分由中央決定的基礎(chǔ)上，梳理確定基本公共服務(wù)領(lǐng)域省級與市縣共同財政事權(quán)范圍，規(guī)范簡化各項事權(quán)的支出責(zé)任分擔(dān)方式，按照各項基本公共服務(wù)的受益范圍和均等化程度等因素，實行以按比例分擔(dān)為主、以按項目分擔(dān)和按因素法確定為輔的方式，適當(dāng)強化省級支出責(zé)任。主要特點和創(chuàng)新點如下：
（一）對標(biāo)中央要求梳理調(diào)整事權(quán)分擔(dān)方式。
對中央確定的18項共同財政事權(quán)，將7項調(diào)整為統(tǒng)一分檔分擔(dān)，1項參照調(diào)整分檔，10項參照中央做法暫不調(diào)整。一是將中等職業(yè)教育國家助學(xué)金、中等職業(yè)教育免學(xué)費補助、普通高中教育國家助學(xué)金、普通高中教育免學(xué)雜費補助、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險補助、基本公共衛(wèi)生服務(wù)、計劃生育扶助保障7項事權(quán)統(tǒng)一分檔分擔(dān)，與中央方案一致。二是將城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險中的基礎(chǔ)養(yǎng)老金補助的分檔調(diào)整為與上述7項基本一致。三是其余免費提供教科書、家庭經(jīng)濟困難學(xué)生生活補助、貧困地區(qū)學(xué)生營養(yǎng)膳食補助、基本公共就業(yè)服務(wù)、醫(yī)療救助、困難群眾救助、受災(zāi)人員救助、殘疾人服務(wù)、城鎮(zhèn)保障性安居工程補助10項事權(quán)參照中央做法暫不調(diào)整。
（二）按照“一核一帶一區(qū)”功能定位細(xì)化分類分檔。
此次調(diào)整分擔(dān)比例的8項財政事權(quán)現(xiàn)行政策為將市縣分為兩檔：一是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，即粵東西北12市和惠州、肇慶及江門的恩平、開平、臺山；二是珠三角其余市。根據(jù)省委、省政府確定的“一核一帶一區(qū)”功能定位，此次改革進(jìn)一步細(xì)化分為為4檔：第一檔為原中央蘇區(qū)、海陸豐革命老區(qū)困難縣、少數(shù)民族縣；第二檔為除第一檔以外的北部生態(tài)發(fā)展區(qū)和東西兩翼沿海經(jīng)濟帶，即粵東西北12市本級及縣（市、區(qū)），以及肇慶廣寧、封開、德慶、懷集4個山區(qū)縣，惠州龍門縣；第三檔為珠三角核心區(qū)財力相對薄弱市縣，即肇慶市本級及市轄區(qū)和四會市，惠州市本級及市轄區(qū)和博羅縣，江門恩平、臺山、開平、鶴山4個縣級市；第四檔為珠三角核心區(qū)其余市縣，即廣州、深圳（由中央直接補助）、珠海、佛山、東莞、中山、江門7市本級及市轄區(qū)。對北部生態(tài)發(fā)展區(qū)和東西兩翼沿海經(jīng)濟帶，特別是原中央蘇區(qū)、海陸豐革命老區(qū)困難縣、少數(shù)民族縣予以傾斜，有利于支持上述地區(qū)補齊民生短板，推動全省基本公共服務(wù)均等化。
（三）根據(jù)財力實際適當(dāng)提高省級財政補助比例。
按照“盡力而為、量力而行”及不增加欠發(fā)達(dá)地區(qū)負(fù)擔(dān)的原則，加大省級財政支持力度。一是對調(diào)整為統(tǒng)一分檔分擔(dān)的7項事權(quán)，第一至四檔的省以上財政補助比例依次確定為100%、85%、65%、30%。其中，對第一檔蘇區(qū)、老區(qū)、民族地區(qū)補助比例達(dá)到100%，高于中央方案第一檔對西部地區(qū)給予80%的補助比例；對第四檔珠三角核心區(qū)，將中央補助省級部分全部下達(dá)（深圳市由中央直接下達(dá)）。二是對城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險事權(quán)，第一至三檔的補助比例與上述7項事權(quán)一致，第四檔將中央補助省級部分予以全部下達(dá)。合計8項調(diào)整后，對市縣的總體補助比例比現(xiàn)行政策平均提高約10%。全部地級以上市都從中將獲益，特別是對第一檔原中央蘇區(qū)、海陸豐革命老區(qū)困難縣、少數(shù)民族縣，全額免除其支出責(zé)任。
（四）結(jié)合2019年預(yù)算編制研究政策提標(biāo)擴圍。
我省《方案》主要是理順基本公共服務(wù)領(lǐng)域省級與市縣共同財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分，不涉及提高標(biāo)準(zhǔn)和擴大覆蓋范圍。為鞏固我省底線民生保障水平走在全國前列，讓改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，下來將結(jié)合2019年預(yù)算編制及十件民生實事項目遴選，研究提出相關(guān)基本公共服務(wù)政策提標(biāo)擴圍的方案，待省人民代表大會批準(zhǔn)2019年預(yù)算草案后實施。