如何規(guī)范不合理利用政府信息公開申請權(quán)？
不合理利用政府信息公開申請權(quán)
王敬波
中國政法大學法治政府研究院院長、教授
權(quán)利不合理利用是政府信息公開申請制度下的衍生問題，各國深受其困擾，對于這一問題的成因、行為特征的研判以及提出相應(yīng)的規(guī)制對于制度的順利運行、健康運作必不可少，且隨著制度的成熟與發(fā)展，切實可行的規(guī)范措施的提出迫在眉睫。
不合理利用政府信息公開申請權(quán)的具體原因
近年來，不合理利用政府信息公開申請權(quán)的愈發(fā)常見。究其原因，主要可以歸結(jié)為以下三個方面：首先是申請人方面的因素；關(guān)于申請人高頻次、大量化提起信息公開申請的動因，筆者大體將其歸為以下三類，一是因?qū)π姓块T處理土地征收、房屋拆遷、環(huán)境保護等方面問題的處理結(jié)果不滿，把信息公開申請作為促成其他利益訴求實現(xiàn)的手段，通過大量的申請行為向相關(guān)部門施壓；二是雖然沒有具體的利益訴求，但是因為各種原因?qū)φ袨槌植煌捶ǎㄟ^大量提起信息公開表達個人情緒甚至是政治立場；三是將信息公開作為推進完善公共政策、參與公眾事務(wù)的路徑，目的在于完善政府信息公開制度、監(jiān)督政府依法行政。
其次是信息公開制度方面的因素；一是現(xiàn)行法律規(guī)范對公開申請和處理程序的規(guī)定過于簡略，缺乏對非正常申請的應(yīng)對手段，直接導致這一不合理利用行政資源的行為結(jié)果向司法領(lǐng)域蔓延。二是行政機關(guān)信息公開的責任僅設(shè)置了原則性規(guī)定，責任邊界不夠明確和具體，當前學界、行政機關(guān)、司法實務(wù)界都沒有形成統(tǒng)一認知，這也給當事人惡意向政府施壓、利用社會輿論惡性炒作留下了發(fā)揮空間。
最后是行政機關(guān)方面的因素；一是當前依職權(quán)公開的信息仍不夠充分，未主動公開的信息可能擁有更高“含金量”。二是其他法定權(quán)利的保障力度不夠，救濟通道不暢，致使當事人采取不合理利用申請權(quán)的手段尋求權(quán)利救濟。
不合理利用政府信息公開申請權(quán)的表現(xiàn)
根據(jù)對現(xiàn)有司法裁判的梳理，不合理利用政府信息公開申請權(quán)可以表現(xiàn)為以下幾種：一次性提出大量申請，特定的個人針對特定或不特定的事項反復提出內(nèi)容重復的申請，申請文書中含有侮辱、誹謗、中傷的內(nèi)容以及與此相關(guān)大量提起行政復議和行政訴訟等。除了以上幾種比較常見的類型化行為以外，不合理利用申請權(quán)的行為的表現(xiàn)更為多樣化，通過外觀表現(xiàn)或類型化的判斷可能有失偏頗。尤其需要注意的是，司法實踐中存在大量“以合法形式掩蓋非法目的”的申請行為，即申請人符合法定形式要件，究其本意卻背離信息公開制度設(shè)計的目的。因此，不合理利用政府信息公開申請權(quán)除卻參考上述較為典型的行為類型之外，最為核心的判斷要件是客觀上給被申請機關(guān)造成了社會一般人所能允許的適當程度之外的負擔，主觀上不符合申請權(quán)行使應(yīng)有之目的，帶有給被申請機關(guān)造成負擔甚至使其工作停滯的惡意。從這一判斷標準來說，不難得出“大量申請不等于權(quán)利不合理利用”的結(jié)論。對于數(shù)量巨大但合理的申請，行政機關(guān)作出信息公開是應(yīng)有之義。司法實務(wù)中，行政機關(guān)和法院在處理類似案件時也要注意，避免以申請公開的數(shù)量和頻率片面、“一刀切”式的得出申請人不合理利用權(quán)利的判斷。對于有意見要求在條例修改過程中通過條文明確大量、不合理的標準，這種想法是不切實際的。因為無論是數(shù)量還是頻次達到不合理的程度，都需要根據(jù)行業(yè)和地方的特點綜合判斷，屬于行政權(quán)裁量的范圍。當然，行政機關(guān)對此并不會有最終的決定權(quán)。如果當事人對此不服，仍然可以通過復議、訴訟等方式尋求救濟。
規(guī)范不合理利用政府信息公開申請權(quán)的必要性
不合理利用政府信息公開申請權(quán)的行為造成眾多負面影響，若置若罔聞、不予規(guī)制，不僅無法保障政府信息公開申請權(quán)的實現(xiàn)，還會動搖信息公開制度之根本。第一，不合理利用申請權(quán)的行為大量且長期的消耗行政機關(guān)有限的人力、物力資源，其中不合理利用訴權(quán)、恣意提起行政復議和行政訴訟的行為也極大加重了原本負擔就很重的法院的負擔，行政和司法資源在公益和個人私益之間失衡。
第二，行政機關(guān)對不合理利用申請權(quán)人的申請內(nèi)容傾注了大量的時間和精力，導致的社會公共服務(wù)水準的降低顯而易見的會影響其他申請人的正當權(quán)益，造成知情權(quán)的實質(zhì)不平等，動搖公眾對信息公開制度的信賴。
第三，行政機關(guān)一邊完成大量但無意義的非正當申請工作，一邊面臨公眾信賴的喪失的局面，可能使公務(wù)人員在工作中陷入消極被動狀態(tài)。對于不合理利用申請權(quán)行為，如果不及時進行規(guī)范，不僅會使行政機關(guān)工作人員和公眾喪失對信息公開制度的信心，還可能根本上動搖制度的根基，質(zhì)疑制度存在的合理性。
規(guī)范不合理利用政府信息公開申請權(quán)問題的國際經(jīng)驗
在目前我們可掌握的設(shè)有政府信息公開制度的國家中，不合理利用政府信息公開權(quán)的現(xiàn)象普遍存在。為規(guī)范不合理利用政府信息公開申請權(quán)的行為，國際上大體形成了三種基本模式。一是將此類行為視為正常申請，不加以任何特殊制度的設(shè)置。二是將此類行為視為非正常申請，在制度上作明確定性，并加以專門規(guī)制，即所謂“制度規(guī)制模式”。三是將此類行為視為正常申請，但是在制度設(shè)計中加設(shè)了較為充分的彈性程序以容納這類申請，即所謂“程序彈性模式”。
對于采取第一種模式的國家，其遇到的問題同我國相類似，只是程度上可能有所差別。
采取第二種模式的代表國家是英國，根據(jù)其《信息自由法》規(guī)定，大量、反復申請信息公開的行為可以認定為非正常申請，政府機關(guān)無需處理。這一模式優(yōu)點在于對非正常申請的規(guī)制是強有力的，但缺點也顯而易見，即非正常申請行為的認定爭議空間過大。這一模式的實際運行效果不太理想，如果采取這種模式，不論其是否在法律上明文規(guī)定不合理利用政府信息公開申請權(quán)的行為，都需要一套配套細則幫助行政機關(guān)進行慎重判斷，避免輕易拒絕公開申請的情形。
采取第三種模式的代表國家包括美國和日本，美國遵循“先進先出（First-in First-out）”的原則，不論申請數(shù)量如何，行政機關(guān)均可按進度完成，然而由于申請積壓情況嚴重，美國通過制度優(yōu)化，增加合并處理、加急處理等程序，力求在保證完成正常信息公開申請?zhí)幚淼耐瑫r又能延緩非正常申請帶來的制度沖擊。通過設(shè)置極為復雜的程序，美國以犧牲效率為代價預留出了制度的彈性空間。相比而言，日本通過適用作為一般法理的“禁止權(quán)利的不合理利用”原則的同時，對具體申請行為是否構(gòu)成權(quán)利不合理利用作出慎重判斷，對行政機關(guān)課以申請人主觀意思的舉證義務(wù)，從之前的消極態(tài)度逐漸轉(zhuǎn)為積極應(yīng)對。
規(guī)范不合理利用政府信息公開申請權(quán)的具體方法
第一，可以適當規(guī)范信息公開申請環(huán)節(jié)，例如要求申請人說明申請理由，或是要求申請人對申請公開的內(nèi)容做必要描述，描述不清晰的可以當場退回并一次性說明補充要求，申請人在合理期限內(nèi)拒絕補充、無正當理由逾期不補充的，視為撤回申請。這是因為，即便公開申請權(quán)受到認可，也不意味著該權(quán)利的行使不受任何限制。公民應(yīng)當樹立正確的權(quán)利觀念，權(quán)利的行使有其邊界，應(yīng)當符合制度設(shè)計目的。
第二，制定靈活的處理期限問題，避免期限一到雙方就對簿公堂局面的大量出現(xiàn)，壓縮申請人將此當做實現(xiàn)法外目的的空間。
第三，可以增設(shè)調(diào)節(jié)性的收費制度，以分類收費為基礎(chǔ)，對于可能耗費大量行政資源的申請內(nèi)容，可以要求申請人預先交費，否則視為申請人撤回申請。對于行政機關(guān)認為申請公開的內(nèi)容屬于“顯著利于促進政府透明化、監(jiān)督政府依法行政或者有力保障公民知情權(quán)等”的，可以減免收費。行政機關(guān)可以通過收費制度對政府鼓勵公開的內(nèi)容進行正確的引導。
總而言之，政府信息公開申請權(quán)的權(quán)利不合理利用是國際上的普遍問題，對于該問題的成因、判斷基準和具體方法的探究等議題的研究我們?nèi)匀蝗沃氐肋h，對公民信息權(quán)和知情權(quán)的保障以及要求行政機關(guān)積極履行說明義務(wù)，是信息公開制度不變的主題與使命，而對于制度衍生的“權(quán)利不合理利用”問題，進行規(guī)范確有其必要性，但不宜也不能“矯枉過正”，成為限制政府信息公開申請權(quán)的攔路石。