最高檢掛牌督辦45件行政檢察監(jiān)督重點(diǎn)案件 “星星之火”漸成“燎原之勢”
在全國檢察機(jī)關(guān)開展“加強(qiáng)行政檢察監(jiān)督促進(jìn)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解”專項(xiàng)活動(dòng)中，最高檢對45件行政檢察監(jiān)督重點(diǎn)案件掛牌督辦。每一件被督辦案件雖是“星星之火”，但在目前行政爭議實(shí)質(zhì)性化解工作常態(tài)化中已漸成“燎原之勢”。
端午節(jié)前，四川一起工傷認(rèn)定糾紛行政爭議實(shí)質(zhì)性化解案的當(dāng)事人侯某給檢察官發(fā)去問候短信，這仿佛成了他每逢過節(jié)的一個(gè)“儀式”。他說，“檢察官解決了我的愁事、記著我的事，我也忘不了他們。”
該案是最高檢在“加強(qiáng)行政檢察監(jiān)督促進(jìn)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解”專項(xiàng)活動(dòng)（以下簡稱專項(xiàng)活動(dòng)）中掛牌督辦的45件重點(diǎn)案件之一。
距專項(xiàng)活動(dòng)結(jié)束已時(shí)過半年，最高檢掛牌督辦的這些行政爭議實(shí)質(zhì)性化解重點(diǎn)案件究竟是什么樣的案件？化解的成效如何？為行政檢察辦好為民實(shí)事產(chǎn)生了哪些作用？隨我們揭開更多最高檢掛牌督辦背后的故事。
拔丁抽楔?直擊“程序空轉(zhuǎn)”問題
“最高檢掛牌督辦行政檢察監(jiān)督重點(diǎn)案件，相當(dāng)于‘一劑猛藥’。”最高檢第七檢察廳廳長張相軍直言，開展專項(xiàng)活動(dòng)本身就是在推動(dòng)解決行政訴訟案件得不到實(shí)體審理、行政爭議得不到實(shí)質(zhì)性化解等群眾反映強(qiáng)烈的行政訴訟“程序空轉(zhuǎn)”問題，這45件最高檢掛牌督辦的案件是“硬骨頭”中的“硬骨頭”。最高檢掛牌督辦，就是在揚(yáng)鞭加壓，督促各地檢察機(jī)關(guān)集中力量辦理一批典型性強(qiáng)、效果好、有影響力的案件，將實(shí)質(zhì)性化解行政爭議工作做深做實(shí)。
如何做深落實(shí)？作為李某訴北京某區(qū)政府公房承租變更行政答復(fù)爭議檢察監(jiān)督案的承辦檢察官，北京市檢察院第七檢察部主任閆俊瑛深有感觸：“深挖真相，實(shí)打?qū)嵔鉀Q當(dāng)事人困難。”
該案是專項(xiàng)活動(dòng)中最高檢掛牌督辦的重點(diǎn)案件之一。據(jù)悉，當(dāng)事人李某在父親去世后，于2016年申請將房屋承租人變更為自己。相關(guān)單位認(rèn)為，根據(jù)《公有住宅租賃合同》規(guī)定，其父親同一戶籍還有其他子女，李某需與同一戶籍的其他家庭成員共同辦理。李某則認(rèn)為其他兄弟姐妹多年不在此居住，根據(jù)2017年北京市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)公房承租人變更管理有關(guān)問題的通知》（以下簡稱《通知》），應(yīng)當(dāng)將承租人變更為自己。但是其他家庭成員一直未同意由李某獨(dú)享承租權(quán)，由此產(chǎn)生了多起訴訟，問題遲遲得不到解決，涉案房屋租金不能及時(shí)收取，也影響了房屋的正常管理工作。
一處老房，四年糾紛，各有理由。“爭議很多，但真相只有一個(gè)。”閆俊瑛說，最高檢督辦給了辦案組力量加持，市、區(qū)檢察院組成聯(lián)合辦案小組，很快便明確了破解點(diǎn)——有權(quán)提出異議的“其他家庭成員”范圍到底是什么？“有了問題，剩下的就是找答案。”辦案組通過向原二審法官、有關(guān)單位，甚至向《通知》執(zhí)筆人征詢意見后，進(jìn)一步了解到，《通知》本身就是為解決實(shí)踐中多數(shù)案件難以取得同一戶籍下所有家庭成員同意的問題，只有同樣名下無房且存在共居關(guān)系的符合承租條件的家庭成員才可提出異議，全市法院已統(tǒng)一按此標(biāo)準(zhǔn)把握，李某訴求有一定合理性。
一邊是相關(guān)單位依據(jù)當(dāng)時(shí)事實(shí)證據(jù)作出裁判和行政答復(fù)，并無不妥；另一邊是面對新的事實(shí)與證據(jù)，檢察機(jī)關(guān)依法可提請抗訴，但抗訴意味著當(dāng)事人又要走新的流程。
作為包案領(lǐng)導(dǎo)，北京市檢察院副檢察長黃寶躍表示，提出抗訴后，案件在檢察機(jī)關(guān)的流程是結(jié)束了，但當(dāng)事人、其他單位的新流程又要開始，不如在檢察環(huán)節(jié)一次性解決問題。事實(shí)證明這個(gè)決定是正確的——經(jīng)過多次走訪、座談，相關(guān)單位、行政機(jī)關(guān)、該案其他證人最終對法律適用達(dá)成共識，房屋承租人順利變更。與此同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)還制發(fā)檢察建議，推動(dòng)解決執(zhí)法司法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題。
“檢察機(jī)關(guān)化解行政爭議的過程，也是發(fā)現(xiàn)深層次社會(huì)治理問題的過程。”最高檢第七檢察廳檢察官張立新說，行政爭議化解的前提是案件事實(shí)明了清晰，在此基礎(chǔ)上才能讓多方對法律適用達(dá)成一致共識，兩者兼?zhèn)洌瑺幾h便能迎刃而解。
護(hù)航民企?以法之名促長效發(fā)展
據(jù)此前報(bào)道，最高檢對45件行政檢察監(jiān)督重點(diǎn)案件分兩批進(jìn)行掛牌督辦，其中第一批11件案件全部涉及民營企業(yè)。
據(jù)最高檢消息，這批涉民營企業(yè)的督辦案件是行政檢察部門落實(shí)中央政法委等五部門《關(guān)于政法機(jī)關(guān)依法保障疫情防控期間復(fù)工復(fù)產(chǎn)的意見》的典型成果。在此次專項(xiàng)活動(dòng)中，檢察機(jī)關(guān)共化解涉民營企業(yè)行政爭議390余件。
某水泥公司與新疆維吾爾自治區(qū)某市人民政府、某房地產(chǎn)公司土地行政行為檢察監(jiān)督案是最高檢掛牌督辦案件之一，也是專項(xiàng)活動(dòng)的典型案例之一。
“該案的典型性是多方面的，在案件類型、辦案思路、結(jié)案效果方面都具有可落地實(shí)操的指導(dǎo)性。”張立新說，該案涉及的土地爭議和水泥公司職工住房問題持續(xù)了12年，檢察機(jī)關(guān)經(jīng)多方評估論證，決定將其納入實(shí)質(zhì)性化解范圍持續(xù)化解。專案組進(jìn)駐當(dāng)?shù)兀瑲v經(jīng)31天8輪促和，最終推動(dòng)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解，解決了125個(gè)家庭的住房問題。
授之以魚不如授之以漁。最高檢督辦涉民企行政爭議化解案件也是如此。
山西檢察機(jī)關(guān)辦理的一起房屋強(qiáng)制拆遷糾紛監(jiān)督案件也是最高檢第一批督辦案件。“最高檢的督辦給了壓力，也給了動(dòng)力，更給了辦案團(tuán)隊(duì)智力支持，打開了辦案思路，不拘泥于就案辦案，為其他類似案件辦理打了個(gè)好樣兒。”山西省檢察院第七檢察部主任湯德意以長治市壺關(guān)縣檢察院辦理的一起涉民營企業(yè)行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案為例進(jìn)行了說明——
這是檢察機(jī)關(guān)在一次專項(xiàng)活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)的案件線索。兩位來自南方的民營企業(yè)家通過招商引資在壺關(guān)縣成立了一家石膏線廠，廣受當(dāng)?shù)卮迕駳g迎，但廠子剛開工，就先后遇到了兩次行政處罰，分別為“非法占用村集體土地”“缺乏環(huán)保評價(jià)”。針對前者，檢察機(jī)關(guān)實(shí)地調(diào)查，多方求證后確認(rèn)，該廠占地之前由另一家企業(yè)占用，在三十多年前就已辦理土地手續(xù)，遂向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，最終行政機(jī)關(guān)撤銷原處罰決定。對于后者，檢察機(jī)關(guān)邀請到的專家認(rèn)為，石膏線廠工藝對環(huán)境影響不大，只需要做環(huán)評登記便可啟動(dòng)生產(chǎn)。檢察機(jī)關(guān)第一時(shí)間與相關(guān)部門充分溝通，在積極幫助企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)方面達(dá)成共識。
“雖然案件類型有區(qū)別，但辦案方式確有很多共通之處。”湯德意說，督辦是一時(shí)的，但方式方法可以舉一反三。最高檢掛牌督辦幫助基層檢察院辦理了一批服務(wù)民營企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)、推進(jìn)企業(yè)合規(guī)建設(shè)的典型案例，促進(jìn)了地方法治化營商環(huán)境的優(yōu)化。
領(lǐng)導(dǎo)包案?直面辦案難點(diǎn)痛點(diǎn)
45件掛牌督辦案件涉及社會(huì)保障、土地登記、房屋租賃、兩違整治、征收拆遷等行政爭議多發(fā)、矛盾突出的熱點(diǎn)領(lǐng)域，化解難度都很大。對此，這兩批45件掛牌督辦案件全部由各級檢察院檢察長、副檢察長帶頭包案化解。在最高檢第七檢察廳副廳長張步洪看來，檢察長帶頭辦案，不僅能贏得當(dāng)事人信任，讓當(dāng)事人更容易接受檢察機(jī)關(guān)的合理建議，還能引起行政機(jī)關(guān)重視，有利于促進(jìn)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解。
文章開篇提到的案件是督辦案件中最為典型的工傷認(rèn)定糾紛，該案由四川省檢察院副檢察長朱先瓊包案化解。侯某是一名礦工，一次在礦井下作業(yè)時(shí)因突然聽不到聲音，被送醫(yī)治療診斷為雙耳重度感音神經(jīng)性耳聾，后向當(dāng)?shù)厝肆Y源和社會(huì)保障局（簡稱該市人社局）申請工傷認(rèn)定，但因無法按要求提供其耳聾系事發(fā)作業(yè)時(shí)所致的因果關(guān)系證明材料或職業(yè)病診斷證明，未能被認(rèn)定為工傷。另一邊，因用人單位從未安排侯某進(jìn)行聽力健康檢查并建立健康檔案，該市疾控中心表示沒有侯某的聽力體檢報(bào)告和健康檔案就不能進(jìn)行職業(yè)病診斷。檢察機(jī)關(guān)經(jīng)向華西第四醫(yī)院職業(yè)病科咨詢，醫(yī)生認(rèn)為該案不具備重新進(jìn)行職業(yè)病診斷或鑒定的條件。
回憶起第一次去侯某家中的情形，四川省檢察院第七檢察部檢察官魏薇依然記憶猶新。“為了補(bǔ)貼家用，一米八的男子漢竟在家繡十字繡。看著他手上的老繭深紋、破舊的家具，那幅鮮艷的十字繡像扎在了我們心里。”
鑒于侯某在工作過程中發(fā)生聽力受損導(dǎo)致二級殘疾，無法工作，生活極度困難，即使抗訴后法院啟動(dòng)再審程序，也無助于實(shí)體問題解決的客觀情況，辦案組決定以實(shí)質(zhì)性化解行政爭議為目標(biāo)，綜合施策對侯某實(shí)施幫扶。辦案組反復(fù)與相關(guān)單位核實(shí)、溝通，并多次組織召開檢察官聯(lián)席會(huì)研究實(shí)質(zhì)性化解實(shí)施方案。“領(lǐng)導(dǎo)包案不僅給我們指明了辦案方向，還給了我們很多底氣和凝聚力。”魏薇說，省市縣三級檢察院擰成一股繩，積極想辦法解決侯某的問題。最終，用人單位及派遣單位共給予侯某困難救助金6萬元，檢察院為其申請到9萬元司法救助金，并協(xié)調(diào)社保部門上門為其辦理社保手續(xù)，解除了侯某的后顧之憂。
參加該案化解座談會(huì)的四川省人民監(jiān)督員劉長遠(yuǎn)表示，檢察機(jī)關(guān)在法律框架無法立刻有突破的情況下，以解決當(dāng)事人困難為出發(fā)點(diǎn)、落腳點(diǎn)，集中一切可集中的力量幫助當(dāng)事人渡難關(guān)，有力度更有溫度。
如何壓實(shí)各級檢察院檢察長包案的主體責(zé)任，充分發(fā)揮“一把手”“領(lǐng)頭雁”效應(yīng)？據(jù)采訪了解到，最高檢在專項(xiàng)活動(dòng)中，對掛牌督辦的省份進(jìn)行視頻督導(dǎo)，并專門召開督辦推進(jìn)會(huì)，對掛牌案件承辦省份進(jìn)行集中約談，甚至納入業(yè)績考評，結(jié)結(jié)實(shí)實(shí)壓實(shí)化解主體責(zé)任，實(shí)現(xiàn)“以上率下”“無須揚(yáng)鞭自奮蹄”的自覺。
“只有自己帶頭辦、帶頭干，才能帶出辦案、做實(shí)事的鐵隊(duì)伍。”在朱先瓊看來，首席大檢察官帶頭接訪、釋法說理，給全國檢察干部做了很好的表率。每位檢察官都應(yīng)該在承擔(dān)行政爭議化解責(zé)任上自我加壓，直接傾聽群眾訴求，才能“對癥下藥”解決群眾的難事、煩事、憂心事。同時(shí)，真正站在群眾角度和立場，就能夠看到更多、更深層次的社會(huì)治理問題，從而進(jìn)一步促進(jìn)檢察履職服務(wù)現(xiàn)代化社會(huì)治理。
在專項(xiàng)活動(dòng)中，全國檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭議案件6300余件，各級檢察院領(lǐng)導(dǎo)包案化解行政爭議2700余件，占化解案件總數(shù)的44%，其中，最高檢和省級檢察院化解561件，有效發(fā)揮了“頭雁效應(yīng)”。目前，領(lǐng)導(dǎo)包案、檢察長帶頭辦理行政爭議實(shí)質(zhì)性化解案件已經(jīng)作為一項(xiàng)常態(tài)化工作在全國檢察機(jī)關(guān)全面推開。
系統(tǒng)思維?矛盾爭議一攬子解決
當(dāng)封存的案卷重新被打開，厚重的案卷里記錄著每一個(gè)案件的盤根錯(cuò)節(jié)。
據(jù)了解，最高檢掛牌督辦的45件重點(diǎn)案件爭議均為嚴(yán)重侵害公民、法人和其他組織合法權(quán)益的案件，部分案件還涉及多名行政相對人，有的案件爭議持續(xù)時(shí)間達(dá)幾年甚至十幾年，化解難度很大。其中，2020年年底，天津市檢察院第七檢察部檢察官楊寬辦理的一起撤銷不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書行政抗訴案順利結(jié)案，標(biāo)志著一場持續(xù)17年的鄰里糾紛圓滿化解。
該案緣起鄰里房屋糾紛，涉及民事訴訟，相關(guān)法律關(guān)系、訴訟環(huán)節(jié)極為復(fù)雜。楊寬表示，這就是行政爭議化解案件普遍存在的難點(diǎn)痛點(diǎn)。從某種程度上來看，監(jiān)督是手段，抽絲剝繭地確認(rèn)事實(shí)，確保法律適用準(zhǔn)確無誤，責(zé)無旁貸，但案結(jié)事了與人和才是目標(biāo)，才是“實(shí)質(zhì)性化解”的標(biāo)準(zhǔn)。這需要檢察機(jī)關(guān)跳出案子，運(yùn)用系統(tǒng)的思維，盡可能地把“陳年舊怨”在當(dāng)下解決，既解決群眾困難，又能讓各方從爭議狀態(tài)走出來，達(dá)成對法律適用的共識。
“一手托兩家”是行政檢察的特點(diǎn)，既監(jiān)督法院公正司法,又促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政。基于此，行政爭議實(shí)質(zhì)性化解最大程度發(fā)揮了行政檢察這個(gè)“中間者”的作用。
物有本末，事有終始。結(jié)合這起撤銷不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書行政抗訴案，張立新分析說，運(yùn)用系統(tǒng)思維促進(jìn)行民交叉爭議化解是該案的顯著特點(diǎn)之一。檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮監(jiān)督職責(zé)的同時(shí)，發(fā)揮“黏合劑”作用，聯(lián)合法院、行政機(jī)關(guān)將相關(guān)行政、民事爭議一并納入開展調(diào)解，多次共同向涉案當(dāng)事人擺事實(shí)、說法理、析利弊，最終促成案涉爭議一攬子解決，矛盾糾紛圓滿化解。
專項(xiàng)活動(dòng)已經(jīng)成為過去式。“不怕爭議難，只要肯‘登攀’。專項(xiàng)活動(dòng)中最高檢掛牌督辦的案件只有45件，對全國檢察機(jī)關(guān)做實(shí)行政檢察有著標(biāo)桿性作用，每一件雖是‘星星之火’，但在目前行政爭議實(shí)質(zhì)性化解工作常態(tài)化中已漸成‘燎原之勢’。”張相軍在采訪最后表示，行政爭議實(shí)質(zhì)性化解的路還很長，檢察機(jī)關(guān)將繼續(xù)聚焦群眾“急難愁盼”問題，在為民辦實(shí)事這條“新長征路”上走得更實(shí)更遠(yuǎn)。